[스투/포커스] 스마트도시 조성사업 "감사보고서"_2

■ 스마트도시 조성사업 추진실태 감사 결과

감사원은 ‘스마트도시 조성사업 추진실태’에 대한 감사결과 [표 8]과 같이 △계획수립, △기반조성, △운영 및 사후관리 분야에서 총 18건의 ‘주의요구’ 및 ‘통보’ 사항을 확인했다. △계획수립, △기반조성 2개 분야에 대한 감사결과 확인된 주요 문제점은 아래와 같다(△운영 및 사후관리 분야에 대한 감사결과는 다음 회에 살펴볼 것이다. - 편집자 주).

[감사 결과 요약]

가. 계획수립 분야

▪ 스마트도시법 적용대상 58개 지구 중 고양덕은 등 18개(31%)는 지방자치단체가 스마트도시 계획을 수립하지 않거나 여건 변화를 반영하여 계획을 변경·재수립하지 않고 사업을 추진

▪ 서울 양원 등 34개 지구(58.6%)는 사업시행자인 LH가 실시계획을 수립하지 않았고, 실시계획에 무상귀속으로 반영되면 준공과 동시에 지방자치단체에 이관되는 스마트도시기반 시설(생활폐기물 자동집하시설)을 실시계획에서 누락한 채 건설한 결과, 지방자치단체가 완공된 시설의 인수를 미루거나 거부하는 사례도 발생

나. 기반조성 분야

▪ LH는 74개 지구에 ‘실시간 신호제어’ 등 51개 유형의 스마트도시서비스를 구축(지구별 2∼15개)하면서 서비스 운영실태·문제점 등에 대한 면밀한 조사·검토 없이 관행적·반복적으로 구축한 결과, 대규모 예산 투입 후 미활용 사례 발생

▪ 국토부는 5대 외부 연계서비스(112 긴급출동, 112 영상지원, 119 긴급출동, 재난상황, 사회적 약자 지원 서비스)를 스마트시티 통합플랫폼에 연계하도록 2015∼2020년 108개 지방자치단체에 총 639억 원의 보조금을 교부하였으나, 재난상황·사회적 약자 지원 서비스의 활용 실적이 저조

▪ 국토부는 국가 R&D로 개발한 스마트시티 통합플랫폼과 5대 외부 연계서비스를 스마트도시 협회로 하여금 공급하도록 하면서, 협회가 LH에 연계기능이 취약한 초기 버전의 플랫폼을 납품하거나 적정가보다 높은 가격으로 공급하였는데도 지도･감독 소홀

◆ 계획수립 분야

1. 실 태

스마트도시법 제4조, 제8조, 제14조 등에 따르면 [그림 7]과 같이 국토부는 스마트도시 종합계획을, 지방자치단체는 스마트도시계획을, 사업시행자는 스마트도시 건설사업 실시계획을 수립하도록 되어있다.

그리고 계획수립 이후에는 지방자치단체가 스마트도시사업협의회(이하 “협의회”라 한다)를 구성하고, 사업시행자는 협의회를 통해 지방자치단체와 협의하여 건설사업을 시행한 후 준공검사를 거쳐 구축된 스마트도시기반시설을 지방자치단체로 인수인계하면 지방자치단체가 이관받아 시설을 관리·운영하는 등 [그림 8]과 같은 절차로 사업이 추진된다.

2. 문제점

가. 스마트도시계획 미수립 등 부적정

국토부는 스마트도시법 제8조, 제14조 및 제24조의3 등에 따른 지방자치단체의 스마트도시계획 수립, 협의회 구성 및 LH 등 사업시행자의 스마트도시건설사업 실시계획(이하 “실시계획”이라 한다) 수립 등 업무를 지도·감독하고 있다.

이번 감사원 감사기간(2020. 12. 7.∼2021. 1. 29.) 중 LH가 스마트도시건설사업을 시행한 “점검대상 58개 스마트도시건설사업지구”(36개 지방자치단체 소관)를 대상으로 지방자치단체의 스마트도시계획 수립 및 협의회 구성, 사업시행자의 실시계획 수립 여부 등을 점검한 결과 아래와 같은 문제점이 확인되었다.

1) 스마트도시계획 미수립

스마트도시법 제8조 및 같은 법 시행령 제12조에 따르면 특별시장･광역시장･특별자치시장･특별자치도지사･시장 또는 군수는 [표 9]와 같이 관할 구역에서 스마트도시건설사업을 시행하려는 경우 사업 시행 전 지역적 특성을 고려하여 스마트도시기반시설의 조성 및 관리･운영과 스마트도시서비스에 관한 사항 등을 포함한계획을 사업 시행 전에 수립하도록 되어있다.

그리고 국토부에서 2009년 9월 수립한 ｢유비쿼터스도시계획 수립지침｣ 제2장에 따르면 지방자치단체는 계획의 목표연도를 수립 시점으로부터 5년을 기준으로 하되 해당 지역의 현황 및 여건을 고려하여 목표연도를 조정할 수 있고, 여건 변화로 계획 내용의 일부 조정이 필요한 경우 스마트도시법 제11조에 따라 계획을 변경할 수 있도록 되어있다.

그런데 위와 같이 스마트도시건설사업을 시행한 58개 사업지구 중 인천광역시 등 45개 지구는 스마트도시계획을 수립한 것으로 나타났고, 특히 아래 인천광역시 사례와 같이 스마트도시계획을 수립하고 협의회를 구성･운영하면서 장비 중복구축을 막아 예산을 절감한 경우도 있었다.

[스마트도시계획 수립 및 협의회 구성·운영으로 사업비가 절감된 사례]

▪ 인천광역시는 2013년 12월 “유비쿼터스도시계획”(현 스마트도시계획)을 수립하고, 2016년 1월에 수립한 “U-도시 사업협의회 구성 계획(안)”에 따라 2016년 6월부터 ‘U-도시사업협의회’를 구성·운영하여 스마트도시사업을 추진

- 위 계획 제5절 “도시 간 기능 호환 및 연계 등 상호협력”에 따르면 기반시설의 합리적 배치와 적정한 규모의 결정 등을 통한 중복 투자 방지 방안을 고려한 서비스 도입계획을 제시하고 있고, 협의체 운영을 통해 원활한 사업 추진을 도모하고 발생 가능한 갈등요소를 미연에 방지하도록 되어 있음

- 그런데 인천광역시와 계양구가 2019년 이후 각각 통합플랫폼 구축사업을 추진하던 중 일부 장비의 중복 설치 문제가 발생하자 2019년 11월부터 양 기관이 수차례 업무협의를 거쳐 망연계장비 등 일부 장비는 인천광역시에만 설치하는 것으로 결정

- 그 결과 약 1억 원의 예산을 절감하고 절감된 예산으로 전통시장 화재 알림 서비스 등 서비스를 추가 도입. ※ 위 인천광역시에 설치된 장비는 계양구 외 9개 군·구청이 향후 통합플랫폼을 구축할 때 공동활용 가능

반면, 서울양원 등 12개 지방자치단체 소관 13개 사업지구(22.4%)는 스마트도시법 제2조 제6호에 따라 교통·방범CCTV, 공공와이파이 등을 설치하는 스마트도시건설사업을 추진하면서, [별표 3] “스마트도시계획이 미수립된 사업지구 현황”과 같이 스마트도시법에 따른 계획수립 의무 미숙지, 관련 업무처리 규정 부재 등의 사유로 스마트도시계획을 수립하지 않은 채 사업을 시행한 것으로 나타났다.

그리고 화성시는 “화성시 유비쿼터스도시계획”(2010년 5월 작성)에 따라 2009년부터 2013년까지 5년 단위 계획목표기간(유효기간)으로 계획을 수립하였으나 이후 도시인구 유입 등 달라진 지역 현황과 여건을 반영하여 내용을 변경하거나 계획을 재수립하지 않은 채 사업을 진행하는 등 [별표 4] “스마트도시계획을 변경·재수립하지 않은 사업지구 현황”과 같이 3개 지방자치단체 소관 5개 사업지구(8.6%)가 스마트도시법에 따른 계획수립 의무 미숙지로 달라진 여건 등을 반영하여 계획을 변경하거나 재수립하지 않고 유효기간이 만료된 기존 계획대로 사업을 추진하고 있었다.

[계획 변경·재수립 없이 사업을 추진하여 문제가 발생한 사례]

▪ 화성시는 2009년부터 2013년까지 5개년 계획으로 “화성시 유비쿼터스도시계획”(현 스마트도시계획)을 수립하면서 U-city 통합운영센터(화성시청 내 ‘도시안전센터’와 동탄 신도시 내 ‘동탄 2 U-city 센터’)를 이원화하여 구축·운영하기로 함

- 이에 따라 화성시는 2014년 7월경 LH에 동탄2 신도시 내 스마트도시기반시설로 동탄2 U-city 센터(1개층, 연면적 978㎡, 28억 원)를 신축하도록 요청

- 그런데 화성시는 2016년 11월 “화성시의 U-city 센터 중복건립에 따른 예산낭비” 언론보도 등으로 논란이 야기되고, 2017년 11월부터 새로 준공된 도시안전센터(지상 4층/지하 1층, 연면적 3,950㎡, 시비 113억 원)에서 동탄 1·2 신도시 지역을 포함한 화성시 전 지역을 관할하여 운영하는 등 여건이 변화하였는데도 기존 스마트도시계획을 변경하거나 재수립하지 않은 채 동탄2 U-city 센터 신축을 기존 계획대로 추진

※ 화성시는 2017년 8월 LH에 동탄 2 U-city 센터를 기존 계획대로 신축하되 통합운영센터 대신 U-city 현장대응팀 운영공간 및 홍보시설로 기능을 변경하도록 통보

- 이번 감사에서 확인한 결과, 화성시는 2019년 8월 LH로부터 기부채납받은 동탄2 U-city 센터 중 일부는 한국산업기술원 등 5개 기관에 무상임대(490㎡)하는 등 당초 목적과 무관하게 이용하고 나머지는 2021년 2월 감사일 현재까지 활용방안 없이 빈공간으로 방치(488㎡)하고 있음

2) 협의회 미구성

스마트도시법 제24조 및 같은 법 시행령 제28조에 따르면 스마트도시건설사업을 추진하려는 지방자치단체는 스마트도시기반시설의 관리·운영, 재정확보 방안, 준공검사에 관한 사항 등을 협의하기 위하여 사업시행자, 스마트도시서비스 관련 전문가 등으로 협의회를 구성하도록 되어 있다.

이와 같은 협의회의 역할은 스마트도시계획의 수립부터 스마트도시기반시설의 준공, 인수인계까지 스마트도시건설사업의 추진 과정에서 이해관계자(지방자치단체, 사업시행자 등) 간 협의를 통해 현안을 해결하고 원활한 사업 추진을 도모하는 데 있다.

그런데 58개 사업지구 중 위례신도시 등 19개 지방자치단체 소관 22개 사업지구(37.9%)가 [별표 5] “협의회가 미구성된 사업지구 현황”과 같이 협의회 구성 전담부서가 없다는 등의 사유로 스마트도시법에서 규정하고 있는 협의회를 구성하지 않은 채 사업을 시행한 것으로 나타났다.

[협의회 미구성으로 인수인계가 지연된 사례]

▪서울특별시 등 3개 지자체(서울시 송파구, 성남시, 하남시)에 걸쳐 조성중인 위례신도시 사업지구의 경우 사업시행자인 LH가 “위례신도시 도시정보화 정보통신공사(1단계)”(공사금액: 73억여 원)를 2015. 9. 23.착공하여 2017. 12. 31. 준공

- 그런데 서울특별시 등 3개 지자체에서 협의회를 구성·운영하지 않음에 따라 다수의 관리주체 간 협의의견 수렴 및 사업 시행에 어려움이 발생되어 총 19개 시설물중 서울시 송파구 공공지역안전감시CCTV·정보통신 인프라(자가망), 성남시 실시간 신호제어, 하남시 정보통신인프라(자가망) 등 4개 시설물이 2021. 2. 28. 현재까지 인수인계가 1,155일 지연

3) 실시계획 미수립 및 주요 시설 미반영

스마트도시법 제14조 및 같은 법 시행령 제19조에 따르면 사업시행자는 스마트도시건설사업의 목적･기간･방법, 스마트도시기반시설 조성･관리･운영 및 공공시설의 귀속･대체에 관한 사항 등을 포함하는 실시계획을 수립하여야 한다고 되어 있다.

그런데 이번 감사에서 LH가 준공을 완료하였거나 현재 공사를 진행하고 있는 58개 스마트도시 사업지구의 실시계획 수립 여부를 확인한 결과, LH는 [별표 6] “실시계획이 미수립된 사업지구 현황”과 같이 서울양원 등 34개 사업지구(58.6%)의 실시계획을 수립하지 않은 것으로 나타났다.

한편, ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣제65조에 따르면 새로 설치된 공공시설은 준공검사를 받음과 동시에 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되는데, 스마트도시법 제18조에서는 사업시행자가 실시계획에서 무상귀속으로 정하여진 스마트도시기반시설을 설치하는 경우 이를 공공시설로 보며, 그 귀속에 관하여는 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣제65조를 준용한다고 규정하고 있다.

따라서 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣제2조 제13호 및 같은 법 시행령 제4조에서 열거된 법정 공공시설이 아닌 시설도 실시계획에 무상귀속 대상으로 반영되어 있으면 지방자치단체가 정당한 사유 없이 인수를 거부하더라도 공공시설로 보아 준공과 동시에 지방자치단체에 귀속되므로, 사업시행자가 준공 후 무상귀속으로 지방자치단체에 이관할 주요 스마트도시기반시설은 실시계획에서 누락하는 일이 없도록 하여야 한다.

그런데 LH는 스마트도시기반시설 중 하나인 생활폐기물 자동집하시설을 실시계획 수립 부서(스마트도시개발처)와 생활폐기물 자동집하시설 담당 부서(도시기반처)가 다르다는 이유로 실시계획에 반영하지 않고 건설하여 왔다.

그 결과 아래 인천영종지구와 아산배방지구 사례와 같이 생활폐기물 자동집하시설 등 스마트도시기반시설의 준공 이후 귀속이 모호해짐에 따라 장기간 인수인계가 이루어지지 않고 있어 스마트도시기반시설이 적기에 활용되지 못하고 있는 실정이다.

[인천영종지구와 아산배방지구 생활폐기물 자동집하시설 미인수인계 사례]

▪ (인천영종지구) LH는 인천경제자유구역청의 요청으로 2010년 4월부터 2014년 12월까지 생활폐기물 자동집하시설(자동크린넷)을 설치(구축비용 계 1,462억여 원)한 후 인천경제자유구역청에 인수를 요청

- 한편, LH는 2012년 11월 및 2016년 8월13) 실시계획을 수립하여 2016년 9월 인천경제자유구역청의 승인을 받았으나 실시계획에 위 생활폐기물 자동집하시설 설치에 관한 내용을 미반영

- 그런데 2014. 12. 30. ｢경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법｣제27조 제5호가 개정되면서 2015.12. 31. 인천경제자유구역청에서 수행하도록 되어 있던 폐기물 관리업무가 인천광역시 중구로 이관되자 인천광역시 중구가 해당 지역의 공동주택 입주율 저조, 시설운영비용 과다 소요 등의 사유로 위 시설에 대한 인수를 거부

- 그에 따라 2021년 2월 말 현재까지 2,251일이 지나도록 인수인계가 되지 않고 있으며, LH가 시설유지관리를 위해 2014년 12월 이후 7차에 걸쳐 유지관리공사를 본 공사 과업에 포함해 공기를 연장하는 설계변경을 하는 등 2021년 1월 현재까지 계 4,808백만여 원의 유지관리비를 부담하고 있는 실정

▪(아산배방지구) LH는 2008년 8월부터 2013년 6월까지 183억여 원을 들여 생활폐기물 자동집하시설(자동크린넷)을 설치한 후 아산시에 인수를 요청

- 한편, LH는 2010년 11월 실시계획을 수립하여 같은 해 12월 충청남도의 승인을 받았으나 실시계획에 위 생활폐기물 자동집하시설 설치에 관한 내용을 미반영

- 그런데 아산시는 유지관리비 중 일부를 LH가 부담해 달라고 요청한 데 대하여 LH가 이를 거부하자 입주자들이 시설 운영을 반대하며 민원을 제기한다는 등의 이유를 들어 인수를 거부

- 그러자 LH는 2016년 9월 아산시가 인수인계 요청을 정당한 이유 없이 거부하여 2013년 사업 준공 이후 LH가 시설물의 유지관리를 위해 959백만여 원을 지출하였으므로 무상귀속을 원인으로 한 소유권이전등기절차를 인수하고 부당이득금을 반환해 달라고 청구하는 소를 제기하여 2021년 2월 현재까지 소송이 진행되고 있는 등 2021년 2월 말 현재까지 총 2,805일이 지나도록 인수인계가 되지 않고 있음

◆ 관계기관 의견

국토교통부는 감사결과를 받아들이면서 지방자치단체 및 LH 등의 스마트도시 담당자가 관련 규정을 숙지할 수 있도록 교육하고, 관련 규정의 준수 여부를 감독하는 등 절차에 따라 사업이 추진될 수 있도록 노력하겠으며, 실시계획에 스마트도시기반시설 설치 계획이 누락되지 않도록 실시계획승인권자에 대한 지도･감독을 철저히 하겠다는 의견을 제시하였다.

◆ 감사 결과 조치 사항

▶국토교통부: ‘주의’ 조치

앞으로 지방자치단체가 스마트도시계획 수립 및 스마트도시사업협의회 구성을 누락하거나, 사업시행자가 스마트도시건설사업 실시계획을 수립하지 않고 사업을 시행하는 일이 없도록 지도･감독을 철저히 하기 바람.

▶한국토지주택공사: ‘주의’ 조치

앞으로 생활폐기물 자동집하시설 등 주요 스마트도시 기반시설을 스마트도시건설사업 실시계획에서 누락하는 일이 없도록 관련 업무를 철저히 하기 바람.